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Agences, un monopoly d’État

Enquête décembre 2020

Agences, un monopoly d’État

En moins d’un an le gouvernement a changé la tutelle d’une Agence, en a créé une et a mis en place le Conseil d’administration de deux autres récemment annoncées. En moins de 20 ans, plus d’une cinquantaine d’Agences (y compris des Agences urbaines) ont ainsi vu le jour. Que ce soit des Agences de développement régional, d’Agences spéciales d’aménagement et de développement territorial, voire pour le développement d’infrastructures stratégiques. C’est ainsi plus d’une trentaine d’Agences avec diverses spécialités dépendantes de divers départements gouvernementaux qui ont vu le jour et dotées de prérogatives parfois très élargies. Un outil de gouvernance de plus en plus prisé par les décideurs et dont le risque est de vider le gouvernement de ses prérogatives, et in fine le déresponsabiliser, devient de plus en plus palpable. Une tendance qui fait même apparaître une dépolitisation accélérée de l’action de l’Etat en faveur de technocrates nommés par Dahir, parfois plus puissants que des ministres.
La Cour des comptes, dans son rapport de référence sur les EEP publié en 2016, a ainsi recensé pas moins d’une trentaine d’Agences créées entre 2004 et 2015, soit en moyenne trois par an. Celles-ci vont des Agences urbaines (le gros des créations) chargées de la régularisation de l’urbanisme et l’octroi des diverses autorisations nécessaires au niveau territorial, à l’Agence nationale des plantes médicinales et aromatiques (ANPMA), en passant par l’Agence marocaine de développement de la logistique (AMDL), l’Agence nationale de l’assurance maladie, ou encore l’Agence nationale pour le développement des zones oasiennes et l’arganier (ANDZOA), etc. Cette dernière créée en 2010 et placée sous la tutelle de Aziz Akhannouch a affiché à son lancement l’ambition de mobiliser 8 milliards de dirhams de fonds avec un objectif d’investissemens de 92 milliards réalisés étalés sur 45 projets en 10 ans.
Un rythme effréné qui fait dire à de nombreuses sources consultées pour les besoins de cet article qu’il y a un «foisonnement» dans la création d’Agences. Serait-ce une course pour l’accaparement de nouveaux budgets et de nouvelles prérogatives de la part des ministres de tutelle qui parfois cumulent plus de 10 ans au sein du même département? Ou un mode de gouvernance de la chose publique qui convient mieux à la concentration du pouvoir, avec un exécutif réduit à son plus simple appareil? La vacance gouvernementale de plus de 5 mois durant le blocage pour la création du gouvernement en 2015-2016 était selon certains l’illustration parfaite d’une situation où le gouvernement devient superflu et que la continuité des services de l’Etat est entre autres assurée par l’indépendance des Agences, offices, et autres services centraux du gouvernement.

Mastodontes économiques…
Comme relevé par les juges de Driss Jettou, le foisonnement des Agences a accompagné le déploiement de bras armés des ministères et de l’Etat au fur et à mesure que se sont déployés les plans stratégiques de développement dans une démarche le plus souvent sectorielle. C’est ce qui justifie par exemple la création de l’Agence de développement du numérique (ADD), placée sous la tutelle du ministère de l’industrie, de l’investissement et de l’économie numérique en 2018. L’ANPMA sous la tutelle de l’Agriculture en 2015, ou l‘AMDL sous la tutelle de l’Equipement en 2011. D’autres sont créées suite à l’apparition de nouveaux besoins spécifiques, voire l’apparition de nouveaux créneaux financiers internationaux. Ces nouvelles Agences sont souvent couplées à la création ou dédiées à la gestion de fonds nationaux ou internationaux. Les Agences permettent de réaliser des effets de levier avec les dons et autres prêts concessionnels de la part de bailleurs de fonds internationaux. C’est le cas par exemple de Masen qui en 2018 avait à son passif 20 milliards de dette pour une création de valeur ajoutée négative de (-)458 millions de dirhams selon le rapport sur les EEP de 2020.
Au total, Economie Entreprises a pu comptabiliser à partir des divers documents de la loi de Finances de 2020 près de 70 Agences dont 30 Agences urbaines, 10 Agences de bassins hydrauliques, 3 Agences de développement régional, 2 Agences spéciales d’aménagement et de développement territorial (Bouregreg et Marchica), une pour le développement du port de Tanger Med et près de 27 autres Agences avec diverses spécialités dépendant de divers départements gouvernementaux. Ce décompte prend en considération uniquement les établissements publics régis par la loi avec un contrôle préalable. D’autres Agences, sous forme de sociétés anonymes, ne sont pas incluses. Ces dernières ont des recettes issues de la tarification de leurs services. Celles relevée dans la morasse budgétaire profitent exclusivement de subventions, de transferts budgétaires ou autres legs. Leurs revenus étaient de l’ordre de 2,8 milliards versés à partir du budget général de l’Etat en 2020. Ils ont concerné 21 d’entre elles (en dehors des Agences urbaines et des Agences de bassin) selon ce qu’a pu relever Economie Entreprises dans la morasse budgétaire 2020 annexée à la loi de Finances de l’année dernière.
Par ailleurs, un des plus gros contributeurs au budget de l’Etat hors impôts est par exemple l’Agence nationale de la conservation foncière (ANCFCC) qui a reversé près de 3 milliards de dirhams au budget général en 2019. En termes d’investissement, les Agences sont aussi un des gros investisseurs publics. Une dizaine d’entre elles ont réalisé en 2019 plus de 11,6 milliards d’investissement. A leur tête on trouve bien sûr le secteur du BTP avec des Agences comme Tanger Med, l’Agence nationale des ports (ANP), l‘Agence de logement et d’équipement militaire (ALEM), l’Agence du Bouregreg, mais aussi la promotion du Maroc comme c’est le cas de l’AMDIE, ou encore le développement de la logistique comme dans le cas de l’AMDL, ou le déploiement de moyens de surveillance comme l’ANFCC, etc.

… hors de contrôle ?
De fait plusieurs prérogatives et financement sont octroyés à ces bras armés sous couvert de plus d’efficacité ou de bonne gouvernance qui créent autant de petits ministères dans les ministères. D’autant plus si ces EEP sont considérés comme stratégiques et donc dont les DG sont nommé.e.s directement en Conseil des ministres. Une tendance qui devrait s’accentuer avec la création de l’Agence des participations de l’Etat (APE) qui englobera une grande partie des Agences sous la tutelle du ministère des Finances.
Une manière de gérer le portefeuille public qui fait dire à Lahcen Haddad, ancien ministre du tourisme et expert international en management stratégique, qu’ «il faut avoir une vision stratégique et une logique d’ensemble, pas une logique politique. Si une Agence est créée pour répondre à un véritable besoin ça peut se comprendre. Il s’agit pour un ministre d’avoir les moyens de sa politique. Elle ne doit pas être dans le but d’empiéter sur les prérogatives d’un autre ou de le priver d’un outil de mise en œuvre de ses politiques». Pourtant nombre de nos contacts ont relevé l’existence de situations où des directeurs d’Agences sont plus puissants que leurs ministres de tutelle voire où les politiques des Agences sont en contradiction ou en concurrence avec celles des ministères. C’est ce que relève d’ailleurs Ahmed Khalid Benomar, coordinateur du Pôle de la politique économique et de l’investissement auprès du chef du gouvernement. «Les Agences ont tendance à remplacer le rôle de l’Etat voire à le concurrencer ou être en contradiction avec les politiques des ministères. En principe le rôle des Agences doit être transitoire. Il s’agit de pouvoir exécuter les politiques publiques avec un degré de qualité et de célérité. Il y a bien sûr des incohérences ou des doublons mais l’existence d’une Agence doit s’accompagner d’une efficacité accrue. Et c’est ce qui explique l’inflation des Agences». Pour Benomar, c’est une tendance au niveau mondial que ce soit en Europe ou aux Etats-Unis, où l’on observe l’émergence d’Agences très puissantes. C’est particulièrement le cas aux USA, qui ont un gouvernement fédéral avec très peu de portefeuilles gouvernementaux mais avec des Agences très puissantes. Comme par exemple la Food and Drug Administration, le Small Business Act, le FBI, ou la CIA qui sont peut-être plus connus que les noms des ministères. «En général ce sont des profils intéressants qui travaillent en mode objectif pas dans le fonctionnariat au sens pur», relève Benomar. Se dirige-t-on vers un modèle de régionalisation avec de grosses Agences nationales directement contrôlées à partir de Rabat avec des présidents de régions et des Agences d’exécution régionales sous leur contrôle?
Une perspective qui n’enchante pas Haddad, pour qui «tous les EEP doivent dépendre d’un ministère spécifique. Sinon on nommerait des ministres sans leur donner les moyens de leur politique. Il en va de la redevabilité des ministres en évaluant les performances des Agences ou EEP sous leur tutelle. D’ailleurs ça devrait être une des recommandations de la Commission spéciale sur le modèle de développement». Et d’ajouter: «Il ne s’agit pas de politisation dans le sens de recherche d’intérêt particulier ou partisan. C’est plutôt de donner aux ministres les moyens de leurs politiques. On ne peut pas avoir des ministères avec une grande partie de leurs budgets directement gérés par des Agences qu’ils ne contrôlent pas».

Exécutif neutralisé
Pour l’économiste Omar Bakkou, à part quelques organes de l’Etat qui doivent avoir une constance dans le temps et des rôles régaliens, toutes les Agences devraient être prévues pour une échéance bien définie par rapport à leur mission. Sinon, prévient-il, «on risque de se trouver avec deux piliers au sein de l’Etat : des organes apolitiques qui voient se succéder les ministres tout en restant inamovibles et des ministères censés appliquer un programme gouvernemental sans réels moyens. Ce qui créé des problèmes de coordination. Il s’agit d’avoir pour l’Etat la capacité d’accélérer la cadence de réalisation des objectifs, par la suite, les prérogatives doivent être récupérées par le gouvernement à part dans les domaines régaliens». Pour lui, «il faut avoir le bon dosage entre structures politiques et technocratiques. Il s’agit avant tout d’optimiser pour atteindre une meilleure optimisation». Un des objectifs assignés à l’APE, mais qui risque de susciter des jeux de pouvoirs.
Une position qui rejoint celle de Ahmed Khalid Benomar, un des conseillers économiques de Saâdeddine El Othmani. «Il y a un risque d’empiétement sur les prérogatives des ministères. Mais il faut séparer entre les EEP marchands et non marchands. Ceux qui offrent des services publics doivent renforcer leurs tutelles contrairement aux Agences qui offrent des services marchands. Pour celles-là, il est normal que la tutelle du ministère soit affaiblie car il s’agit d’EEP qui sont dans une position de concurrence». Cette reprise en main politique doit se faire en renforçant la représentation des ministères de tutelle au sein des Conseils d’administration des Agences. Tout comme d’ailleurs de l’APE qui doit aussi voir son Conseil d’administration se renforcer de représentants de divers ministres dont dépendent les EEP gérés par l’APE. Voire des représentants de la chefferie du gouvernement. La Cour des comptes a d’ailleurs inclus des recommandations spécifiques dans son rapport de 2016 sur les EEP concernant ce point. Pour les juges de Driss Jettou, «le ministère de tutelle devrait définir des politiques sectorielles en harmonie avec la politique générale du gouvernement et avec les autres stratégies sectorielles. La place dévolue aux EEP dans la mise en œuvre de ces politiques devrait être clairement énoncée. Le ministère devrait assurer un suivi permanent et actif visant à s’assurer que les EEP relevant de sa tutelle agissent dans le cadre de la politique sectorielle arrêtée par le gouvernement». La Cour des comptes préconise d’ailleurs que l’outil des contrats programmes ne devrait pas se cantonner à des EEP en difficulté mais être généralisé à tous comme outil d’encadrement des missions des EEP et d’adéquation avec la politique gouvernementale. L’autre outil préconisé est l’adoption de «lettres de missions» aux DG des EEP nominés afin que les ministres puissent encadrer leur travail.
Tout un programme… notamment en prenant en considération la réalité du terrain. Mais aussi le fait que de plus en plus d’EEP vont échapper à leur ministre de tutelle avec l’instauration de l’APE. Mais comme relève malicieusement un haut fonctionnaire de l’Etat sollicité pour les besoins de cet article, «constitutionnellement c’est le chef du gouvernement qui commande aux ministres, y compris le ministre des Finances, et il peut même le révoquer. Même si l’Agence des participations de l’Etat est sous tutelle du ministère des Finances elle doit répondre à la vision du chef du gouvernement qui coordonne la vision globale de son exécutif». Encore faut-il que le principal concerné remplisse cet espace.