fbpx

Les managers publics sont-ils redevables ?

Débat mars 2020

Les managers publics sont-ils redevables ?

Nommés par décret ou Dahir, les hauts fonctionnaires de l’État assument de grandes responsabilités à la tête de leur département respectif. Mais en l’absence de mécanismes clairs de reddition des comptes, la question se pose sur leur redevabilité. EE a rencontré Rachid Filali Meknassi et Omar Balafrej afin d’apporter des éléments de réponse.

Omar Balafrej : Député de la Fédération de la gauche démocratique, le centralien de formation a également occupé le poste de directeur général du Technopark. Il était également président de la Fondation Abderrahim Bouabid et membre fondateur du mouvement Clarté Ambition courage.

Rachid Filali Meknassi : Juriste et professeur à l’Université de Rabat, il est membre de la commission permanente de la gouvernance du système national de l’éducation et de la formation. Il était également secrétaire général du Conseil national de Transparency Maroc.

L’actualité abonde ces derniers temps d’enquêtes et de jugements de personnes ayant exercé une responsabilité publique. Quelle lecture faites-vous de toute cette agitation ?

Omar Balafrej: Le cas le plus flagrant est celui de CDG. A mon avis, il s’agit d’une erreur de gestion. Dans un autre pays, ces condamnés mériteraient, au pire des cas, un licenciement. En effet, aucune malversation n’est avérée dans le dossier, pas plus qu’il n’y a eu d’enrichissement personnel. Pour avoir vu le chef d’accusation, cela s’apparente plus à un règlement de comptes. Les avoir condamnés à de la prison ferme ne reflète aucune transparence dans l’histoire, bien au contraire. Le changement doit s’opérer notamment sur les prérogatives de ces hautes fonctions, en passant par la reddition des comptes et la gestion des deniers publics. Dans un pays où les investissements sont portés par l’État et les organismes publics, ces postes sont importants dans le développement du pays. La vraie question qui se pose est de savoir si l’on dispose suffisamment de mécanismes pour contrôler ces personnes et surtout être en mesure de leur demander de rendre des comptes. A mon sens, les textes actuels nous permettent une certaine manœuvre non exploitée. Concernant les nominations à ces hautes fonctions, la tâche de présenter des propositions au roi revient au chef du gouvernement. Lors du Conseil des ministres, le débat s’impose, ce qui n’est pas le cas dans notre pays. L’on constate fortement qu’il n’y a pas de démocratie

Rachid Filali: Rien n’a changé dans la quasi-clandestinité des inspections des ministères. L’inspection générale de l’administration territoriale (IGAT) travaille dans l’ombre, d’ailleurs aucun rapport n’a été rendu public. Malgré cette opacité, la presse relate au nom de cette inspection des petits faits sur des walis et des pachas. Ce qui engendre une impression d’information et par conséquent de manipulation de l’opinion publique de la part des sources. Ces informations font le tour des réseaux sociaux. Cela ne devrait pas se substituer à la véritable information qui se fait rare dans ce domaine. Quand il y a des décisions de justice, la presse s’en empare sans qu’elle ait accès aux arrêts. L’on remarque que dans les grandes affaires, il y a d’un côté certaines qui traînent devant la justice depuis plus de 10 ans, telles que la BNDE, Casino Saâdi, CNSS, et pour cause, les inculpés ne répondent pas présent à la convocation, ce qui ne représente pas un problème en soi. Et d’un autre côté, des jugements qui sont rendus en quelques jours sans pour autant avoir de détails. En revanche, l’on se félicite quand le parquet décide de reprendre les choses en main et mène des actions dans l’indépendance la plus totale. C’est le résultat escompté et devrait se généraliser à toutes les affaires petites comme grandes. Le pays a besoin d’une autonomie de ce genre. Mais la réalité du terrain est tout autre. Ce qui crée de la confusion, ce sont des cas comme la CDG. Pourquoi il a fallu qu’elle dure cinq ans pour que vers la fin l’on fasse une requalification et dire qu’il s’agissait d’une erreur de gestion et inculper ainsi pénalement les deux personnes à la tête de l’entité et disculper les 27 autres. Ce genre de jugement complique davantage la tâche et pousse à perdre confiance en la justice. Cette histoire rappelle également l’affaire d’Al Hoceima qui s’est déclenchée suite à la plainte au roi. Il a fallu mobiliser les trois organes de contrôle, l’IGAT, l’inspection des finances et la Cour des comptes pour faire l’évaluation des faits. L’affaire a coûté leur place à certains ministres. D’autres concernés ont été sanctionnés sans preuves apparentes. Il faut signaler que lorsqu’on ajoute à la condamnation l’interdiction de ne plus exercer une fonction de responsabilité, il s’agit d’une sanction pénale et non politique.

Le limogeage de Boussaid a été décidé sans avoir plus de détails sur la décision…

OB: Le limogeage était une sanction, il était tout simplement démis de ses fonctions ministérielles. La vie politique est ainsi faite. Ce sont des sièges éjectables. Il peut y avoir des raisons évoquées par le chef du gouvernement pour procéder au limogeage. J’attire tout de même l’attention sur l’importance de séparer les fonctions. Celle de ministre est politique, et je veux qu’elle le devienne davantage, il s’agit bien d’un mandat, contrairement à celles des hautes fonctions dans les entreprises publiques. Le manque de transparence brouille les cartes, il y a une dimension arbitraire. De plus, si l’on veut recruter des cadres compétents, aucun profil de ce genre ne sera tenté. L’opacité du système ne rassure pas. De même que le message véhiculé n’est pas favorable: si l’on veut faire carrière dans l’administration publique, ce n’est pas la compétence qui prime mais le réseau. Il faut qu’on soit affilié au bon cheval qui va jouer le rôle du protecteur, encore faut-il qu’il reste le bon, car c’est dans la durée que ça se situe. Dans le cas où la personne est honnête, elle n’acceptera pas de travailler dans ces conditions. Ce qui n’attire pas les compétences, alors que nous avons besoin de renouveler les têtes d’affiche.

Tout le monde s’attend à une imminente vague de nominations à la tête d’établissements et entreprises publics. Pensez-vous qu’il y aura une campagne de bilans et d’évaluations en sachant que certains sont à la tête de ces départements depuis plusieurs années ? 

OB: Ce sont de mauvais signaux qui sont donnés. Aujourd’hui on a besoin de renouvellement et de nouvelles compétences. Pour ce faire, le chemin à suivre devrait être limpide. Les personnes qui sont positionnées à occuper ces postes se trouvent confrontées à deux cas de figure, le premier est de suivre le mouvement et de se contenter de l’exécution des tâches, l’autre option consiste à se cacher derrière un protecteur et jouer le jeu du système. Et malheureusement, dans les deux cas, le pays est perdant.

RF: Pour ma part, je ne vois pas quel lien on peut faire entre la commission de développement et les nominations. Ce n’est pas parce qu’on change de politique qu’il faut établir des bilans. Pour la CDG, par exemple, c’est la Cour des comptes qui a fait le bilan. Dans un autre registre, on peut citer l’OCP dont on s’interroge sur l’étendue de son champ d’actions dans la politique publique. Donc, il n’y a pas de lien. Il n’a y pas d’échéance non plus pour les nominations, abstraction faite du changement du gouvernement. Je ne pense pas que le pas qui sera franchi apportera plus de transparence dans la gestion.

A qui le haut fonctionnaire doit-il rendre des comptes finalement ? A qui est-il redevable ?

OB: C’est au ministre de tutelle qu’il rend des comptes. Si l’on prend l’exemple de l’Onssa, la Cour des comptes avait fait un rapport qui reste inquiétant. Le responsable doit être en mesure d’exiger les moyens pour y remédier et fixer les bons indicateurs pour un travail efficient. Le directeur n’est pas responsable du mauvais fonctionnement de l’agence, tandis que pour les problématiques sanitaires le véritable responsable est le gouvernement, en l’occurrence le ministre de tutelle. Il est le seul à pouvoir tirer les conséquences, ou encore prendre la décision de licencier le fonctionnaire. Or, dans un pays normal, le haut fonctionnaire rend des comptes au législatif et devant le parlement. Il est même interpellé sur son choix. La Cour des comptes a relevé le potentiel conflit d’intérêts, à nous d’imposer au gouvernement de changer la donne. Aussi, de par leur fonction de responsables d’un organisme public, les administrateurs sont dans l’obligation d’exprimer leur désaccord et défendre leurs actions, alors que nos administratifs font de la servitude. On nous a manipulés depuis 2011. Il faut assumer les rapports de force. Le drame c’est que nous avons des décideurs de premier plan qui ne veulent pas la transition vers la démocratie. Les hauts commis de l’Etat ne veulent pas assumer leurs positions.

RF: Mon approche est différente. Le ministre délègue et peut proposer des noms. C’est différent pour les établissements et les entreprises publics. Théoriquement, ces institutions ont un conseil d’administration qui n’assure que la tutelle administrative et la tutelle financière. Le drame chez nous, c’est que ces conseils sont formels. Sous prétexte qu’il est nommé par le roi, le directeur n’a de comptes à rendre à personne. Même les statuts n’ont pas de valeur. De ce fait, la responsabilité politique se trouve chahutée par la forme de nomination qui le rend aussi fort que son ministre de tutelle qui n’impose pas les prérogatives. Si on a choisi de créer une entreprise publique c’est pour la soustraire à l’autorité du gouvernement et la mettre sous celle d’un responsable. Le système fonctionne par l’allégeance, et des individus et des institutions politiques. Il y a donc une compétition pour l’allégeance à l’intérieur des institutions et à l’égard du pouvoir. On joue le jeu pour agiter la scène politique. 

A vous entendre, on sent qu’il y a dilution dans la responsabilité. Une confusion entre ce qui est inscrit sur le papier et la réalité du terrain, ça prête à confusion, on ne sait pas qui fait quoi…

RF: Il y a un fossé entre ce qui devrait être et ce qui est pratiqué. Les règles du jeu sont connues de tout le monde. Et la Constitution réelle réside dans l’acte d’allégeance avec tous les pouvoirs confondus qui viennent le symboliser. On rend des comptes lorsqu’on nous le demande dans cette même hiérarchie avec l’exerce du pouvoir réel. Les textes n’intéressent personne, même pas les juges.

L’Etat dispose d’une panoplie de moyens de contrôle, pourquoi cette myriade de mécanismes n’aboutit-elle pas à un contrôle effectif ?

OB: Nous ne disposons pas du personnel politique qui veut que les choses se déroulent comme prévu dans les textes. J’ai eu l’occasion de le dire au parlement: concernant les projets royaux rien n’empêche ces hommes politiques de critiquer ou de remettre en cause. De plus, la plupart de ces projets sont des inaugurations. De par leurs fonctions et selon les prérogatives institutionnelles, je pense que les grandes décisions devraient être échangées et débattues avec les ayants droit. Cette dilution des responsabilités arrange les acteurs du système pour bénéficier toujours de la bonne grâce. On arrive à la conclusion que la responsabilité est ailleurs, encore une fois, tout se redirige vers le roi, c’était d’ailleurs le cas du Hirak du Rif.

RF: Je vois les choses autrement. Pour illustrer mes propos, je donne l’exemple d’une chasse gardée, où l’on met les brebis et les loups dans un même périmètre délimité. Les règles de fonctionnement sont définies, nous avons d’un côté cette classe politique qu’on manipule avec les différents partis, et d’un autre, un département de l’Intérieur et les collectivités locales. Ces dernières relèvent également des finances publiques, elles devraient ainsi être assujetties à l’inspection des finances. Ces collectivités ont été dissociées du système. Sans raison valable, il a fallu créer l’IGAT sous l’autorité du Wali qui est lui-même sous l’autorité du ministre de l’Intérieur. Les inspecteurs sont bien formés pour effectuer des rapports d’inspection dans les communes. Ces rapports ne sont jamais rendus publics, ils servent plutôt de moyen de pression utilisé en temps voulu. Ainsi, le président de la commune qui a l’ambition de devenir chef de région est déjà dans cet environnement, soit il accepte de jouer le jeu et s’adapte au système, soit il se retrouve piégé et attend la fin de son mandat sans embrouilles. Malheureusement ce schéma est valable aussi pour les hauts fonctionnaires.

Existe-t-il une forme de fonctionnalisation du management public ?

RF: Tout est lié à la carrière. Comme il n’y a pas d’évaluation systématique, les personnes sont promues par pouvoir discrétionnaire. Une fois au pouvoir, certains responsables pensent déjà au pantouflage et préparent un projet de texte pour créer une agence et pensent aux postes qu’ils vont occuper. Même dans un pays comme la France il y a ce rapport entre l’inspection des finances et les hautes fonctions, il y a toujours ces passerelles et cela repose sur le mérite et l’évaluation, ce qui n’est pas le cas dans notre pays. Le clientélisme occulte est dominant et tout compte fait on ne sait pas qui dirige. Cette opacité du système montre qu’il n’y a pas de responsabilité individuelle ni politique. On est ainsi confrontés à un véritable problème. Ce qui arrive souvent, c’est que quand on prend conscience qu’il y a un déficit de gouvernance, on change les règles du jeu. Soit on opte pour un joli cadre et pas la personne qualifiée qui est censée gérer, soit nous avons la personne valable dans un cadre trop étriqué, comme le cas de Benamour du Conseil de la concurrence qui a eu le courage politique de refuser de jouer le jeu.

OB: Il nous faut des personnes de ce genre. Ceci dit, il ne faut pas généraliser. Je donne encore une fois l’exemple de l’Onssa dont le nouveau directeur fait bonne figure. Suite aux échanges que nous avons eus, il semble être un responsable qui a compris les enjeux et qui s’est fixé les contraintes. Il y a des cas de figure où il y a de bonnes personnes sur le CV mais qui suivent le mouvement. Je peux citer le cas de l’OFPPT. La nouvelle directrice donne l’impression qu’elle s’empêche de réfléchir sur la stratégie qu’elle est en charge d’appliquer. Créer les cités de la formation professionnelle pour près de 4 milliards de dirhams dans chaque région pour que, au bout du compte, 35.000 étudiants puissent en bénéficier, qu’allons-nous faire des 650.000 autres? La question n’est pas évoquée, pour moi c’est une aberration liée à une erreur de gestion. Pour résumer, nous jouons sur l’image et les cadres sexy sans pour autant mettre l’accent sur le fond du projet.

Quand un contrôle est lancé, il concerne surtout la régularité juridique des procédures et ne se penche pas sur les dépenses publiques. N’aurait-il pas été plus pertinent si cela a été fait dans la légalité ?

OB: Les rapports de la Cour des comptes prennent en considération ces aspects d’utilisation. Toutefois, une critique a concerné le plan d’urgence. Il s’agit de la non dépense de près de 45% du budget alloué. La Cour des comptes remplit son rôle. La question qui devrait se poser est relative au relais que devrait effectuer le gouvernement pour réviser la stratégie. D’un point de vue législatif, le parlement a le rôle de mettre des commissions d’enquête parlementaires qui vont interpeller sur des rôles stratégiques des institutions publiques, mais encore une fois, tout cela reste sur papier et rien n’est appliqué. Mais pour revenir à la Cour des comptes, l’organisme fait du bon travail.

RF: La dernière évaluation du ministère de l’agriculture sur les 4 dernières années concerne l’ordonnancement qui se situe dans une fourchette entre 61 à 75%, c’est-à-dire au meilleur des cas il dépense le ¾ de son budget. Les organismes sous tutelle sont également pris en compte. On peut distinguer deux volets: D’abord on est dans un Etat de droit, il est normal que le contrôle se fasse dans la légalité. Le second contrôle c’est l’évaluation de la performance qui n’est pas valable pour l’administration, mais plutôt pour les entreprises publiques puisqu’il s’agit d’un management économique. Pour l’administration c’est le management du respect de la légalité et la performance vient dans la mise en compétition, le respect des codes des marchés. Pour la Cour des comptes, je partage le même point de vue. Elle va même au-delà des contrôles, elle fait aussi de l’audit, l’évaluation des politiques publiques qui va plus loin que le budget et le contrôle des finances publiques. Cela n’empêche pas qu’elle soit critiquée.

Le dernier rapport sur l’OCP était frileux sur les chiffres, qu’en pensez-vous ?

OB: Sa présentation sur l’aspect minier était satisfaisante. Sur les activités annexes, il faut aussi les voir d’un bon œil. Pour une institution comme l’OCP, l’expérimentation est de mise. C’est d’ailleurs le cas avec l’université de Benguerir. Si ces modèles donnent des fruits pourquoi ne pas les dupliquer. Mais il ne faut pas non plus que cette expérimentation prenne des proportions trop importantes. Il n’est pas normal qu’une seule région bénéficie de tout le luxe.

RF: C’est bien qu’une institution qui a des moyens efficaces apporte sa contribution dans un domaine où l’Etat est défaillant comme l’enseignement supérieur. Parce qu’elle a les moyens, elle va faire dans la performance, elle doit opérer dans l’efficacité et les règles de l’art, ce n’est pas l’OCP qui devrait le faire, c’est une fondation autonome. Et si elle veut créer une université, cette dernière devrait générer les règles de l’université dans le choix, dans la désignation des personnes, elle doit donner l’exemple dans la forme et le contenu et ne pas faire une annexe de l’OCP. Je pense que le professionnalisme passe par ces attributions. Si l’on revient sur les processus de la création de l’EGE, l’UIR, l’université Mohammed VI, on dit que c’est un partenariat public-privé, or c’est le public qui prédomine. C’est dommageable puisque nous disposons de l’intelligence économique, de la performance et d’une prétention à la transparence, pourquoi prenons-nous ces chemins qu’on condamne par ailleurs. Il fallait créer des écoles avec des instances d’autonomie académique et financière et non pas les gérer comme un service. Au nom de l’efficacité on crée des agences, ce n’est pas un modèle de bonne gouvernance.

OB: Pourquoi ne pas suivre la voie institutionnelle. Le besoin pour une université à Benguerir est manifeste, pourquoi ne pas soumettre la question au ministre de l’Enseignement, faire du lobbying et réclamer un partenariat. Ils ont choisi la voie rapide, sans contrainte budgétaire. Si l’EGE a échoué, c’est peut-être une erreur de management, puisque l’activité ne relève pas de son domaine de prédilection. C’est comme le cas de l’agence d’aménagement, le haut commis se trouve à gérer le Bouregreg, Marchica et les autres et au final, il ne peut plus rien gérer.